○  农村税费制度改革的难点与思路乡镇街道  ○

成本，而且要超社区范围向乡村集体组织交纳承包费、“三提五统”，还要向政府纳税，并且要承担来自上级各权力部门的乱收费、乱集资、乱摊派而无任何讨价还价的余地。
   　　（四）农村基层组织管理出现“过度组织化”问题
   　　在家庭承包经营体制长期不变的制度下，政府如何面对经营规模狭小的2．4亿农户，有效地实现其获取粮食和参与农业剩余分配的目标呢？事实上，政府实行的是强化农村基层政权组织和管理制度的制度安排：一是继承原有的农村基层组织管理框架，继续实行乡（镇）、村、组三级组织管理体制；二是直接将人民公社改为乡镇人民政府，使乡镇政府与乡镇集体经济组织合一，而且不断扩张其内设机构和干部队伍；三是逐步建立、健全上级部门在乡镇的派出机构，并不
   　　断通过扩张权力，代表上级政府和部门完成各种政务性工作;四是通过行政手段将乡镇政府的政务性工作向村级组织分解下达，不断使村级组织的村务工作政务化;五是采取严格的“上级任命下级”和“下级服从上级”的组织管理规则和政绩考核制度，逐步形成了一套由政府综合管理、由部门分散管理的多目标管理格局，在政府与政府之间、部门与部门之间、政府与部门之间和政府与村组织之间形成了一个庞大的、自上而下的政绩考核体系。
   　　这样一种农村基层组织和官埋的

制度安排，虽然加强了农村基层组织的管理程度，但同时也产生了农村基层“过度组织化”的问题：一是农村基层组织机构林立，干部队伍庞大，人浮于事；二是农村基层出现了较为严重的政企不分、政经不分；三是农村基层各组织之间财权、事权不统一；四是在政府与农民的交易过程中，农村基层组织的运行成本大幅度提高，在上级政府和部门无法全部支付农村基层组织的管理费用时，向农民分摊这种成本就在所难免；五是在自上而下的政绩考核制度的约束下，受“升迁”和“增收”的双重驱动，农村基层组织很容易采取弄虚作假、虚报收入的做法，从而提高作为衡量农民负担标准的基础的人均纯收入的水平。
   　　三、农村税费制度改革的思赂。
   　　（一）农村税费制度改革应遵循的原则
   　　1．要有利于稳定和减轻农民负担，为农村社会公共事业发展提供适度的资金来源。由于我自仍是一个发展中国家，在今后一个相当长的时期内，国家对农村兴办一些公益事业不能采取完全包下来的做法，而只能“靠两条腿走路”，即国家支持一点，向农民集资一点，这是符合我国国情的一个正确选择。农村税费制度改革的根本目的是整顿农村的分配秩序，坚决取消不合理的收费、集资和摊派，解决农民反映强烈的收费过多、过滥问题，逐步理顺农村的分配关系，把农民过重的负担降下来。
   　　2．既要规范税费制度，又要照顾现实。一方面．市场经济从某种程度上说是一种法制经济，农村税费制度改革要充分体现这一要求。目前农村税费制度的主要弊端是“一事一费一制”，不符合市场经济规范化分配的要求，也不利于稳定和减轻农民负担。农村税费制度改革要实现税费制度的法制化、规范化，消除弹性政策，坚持依法管理，促进公平竞争。但是另一方面，从上面的分析可以看出，目前农村税费制度改革并没有十全十美的方案。最明显的是，“税”和 “费”不论是合在一起征收还是分开征收，都有矛盾。对于把“费”中的乡统筹纳入税收，人们的看法比较一致；但是，对于把“费”中的村提留纳入税收，人们的看法并不一致。由于村提留与税的性质不同，二者很难合一：即使合一，也很难保证村提留能返还农村，农业特产税就是一个例子，该税收上来后并没有返还农业。然而，二者不合一，村提留就有可能成为一个“漏斗”，各方面都会打它的主意。
   　　3. 不能为农村其他改革设置障碍。农村税费制度涉及农村统筹资金制度、农业税收制度、粮食征购制度，这都是关系国家利益和农民利益的重大问题。因此，农村税费制度改革应该瞻前顾后，彼此促进，决不能因为其中一项内容的改革而影响其他改革。
   　　（二）农村税费制度改革的方向
   考虑到改革的现实可能性，农村税费制度改革宜以“费改税”为核心，与其他方面的改革配套进行。其主要依据是：第一，向农民筹集的资金，实质上是一种具有公共性质的资金，已经具有税收的一些性质。第二，税收要经过一定的立法程序，其最大的优点在于严格、规范；而收费则具有较大的弹性，缺乏内在的控制和约束机制。第三，“费改税”涉及面窄，改革的重点明确，即主要涉及乡统筹和村提留的改革，基本不影响现行农业税收政策的执行，也不对现行的粮食收购政策产生冲击，因而难度相对较小

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