○ 土地管理体制变革背后的深层矛盾乡镇街道 ○
土地管理体制变革背后的深层矛盾 去年底我国决定实行省以下土地垂直管理体制，这意味着省级以下土地管理部门的官员将主要由上级土地管理部门管理。事实上，上收管理权力、强化部门权威的土地管理体制变革很早就发生了。早在上个世纪８０年代中期，面临改革开放后的第一次圈地浪潮，我国自上而下成立了专门的土地管理机构，开始实行城乡土地统一管理。进入９０年代，面对第二次圈地浪潮，建设用地的主要审批权开始上收到中央和省级政府来行使，实行集中化的分级管理。这一次改革则实现了土地管理机构人事权力的上收，在省以下实行垂直管理。土地管理体制发生的几次变革，深刻反映了作为发展中的人口大国和土地资源紧缺国家，我国在土地资源利用和管理上面临的一系列深层次矛盾和冲突。 保护耕地与建设用地 我国是一个人多地少的发展中的人口大国。一方面，我国人口基数大，人均耕地少，可开发利用的宜农后备土地资源极其有限。而人口增长速度虽已大幅度减缓，但是人口总量还在增长。按照一般预测，未来三、四十年内我国都将面临人口持续增长带来的压力。面对持续增长的人口，粮食安全问题将是我国经济社会发展中不能掉以轻心的一个基本的全局性、战略性问题。因此，在今后相当长的时期里，保护耕地、保障国家粮食安全必然成为我国土地管理的一项重要任务。 另一方面，我国又是一个发展中的国家，正处于工业化和城镇化快速发展时期。我国经济社会的全面发展、“三农”问题的最终解决都依赖于工业化和城镇化的快速推进。最终实现全国几亿农民的小康目标，需要通过向非农产业和城镇转移农民来富裕农民。按照一般预测，如果２０２０年我国人口总量控制在１４亿左右，总体城镇化水平达到５５％左右，届时将有近８亿人口居住在城镇。也就是说在今后近２０年中我国城镇人口将会净增约３亿人，平均每年增加１０００万人以上。虽然，通过撤县设市、撤乡建镇、撤村建居，一部分农村人口会就地城镇化，但是，大部分农村人口还是要通过由农村向城镇的易地转移来进城。大量人口向城镇转移集中，将直接带动城镇住宅用地和各类公共基础设施用地需求的增加。 正是我国的基本国情和所处的发展阶段决定了，在今后相当长的时间里，我国将面临保护耕地与建设用地之间的尖锐矛盾，这是世界上许多国家现在没有和曾经没有过的。这一内在矛盾要求必须建立世界上最严格的土地管理和耕地保护制度，全面统筹保护耕地与建设用地之间的关系，在宏观上保持重大用地关系协调，在微观上保持农地利用、保护和农地转用过程中的利益均衡。而事实上，过去每一次土地管理体制变革都是在保护耕地与建设用地这一基本矛盾失衡、激化后中央政府做出的反应。 中央政府与地方政府 统筹协调保护耕地与建设用地之间的矛盾，需要积极发挥政府有形的手的作用，而不能单纯依靠市场手段来调节。但是，问题是对于这一矛盾着的两个方面，由于所处管理位置上的差异等各种原因，中央政府和地方政府有着不同的态度。中央政府更多关注的是带有全局性、战略性的宏观目标，如耕地保有量、国家粮食安全、农民利益保护和社会稳定等；而地方政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标，如工业发展、城镇建设、土地资产性收益等。在处理保护耕地和建设用地的关系问题上，中央政府和地方政府的优先目标不可能完全一致，分级管理体制也很难保障地方政府自觉地按照国家有关法律法规和土地利用总体规划的要求管理土地。 在分级管理体制下，地方政府为了追求本地区的率先发展和“以地生财”及其“政绩”，以各种形式变相规避上级政府的规划管制、计划控制和审批管理，违法违规批地，圈占并低价向市场供应土地，大量土地被乱占滥用和闲置浪费，造成土地市场秩序混乱。特别是，在征地中，以低价征收农民的土地，造成许多农民失地、失业、失去生活保障。实行省以下土地垂直管理，目的是要强化中央和省级政府的宏观调控能力，保障国家土地资源利用的全局性、战略性目标能够得到落实。 公共管理者与土地所有者 分析起来，地方政府之所以在土地问题上不能优先从全局利益和长远利益出发，其中一个不可忽视的重要原因是，在现行土地制度下地方政府在承担土地资源公共管理职能的同时，也承担着城镇国有土地所有者的职能。我国城镇实行土地国有制，法律虽然规定国务院是国有土地所有权的唯一主体，但是不可避免的是城镇国有土地的所有权职能必然要由县（市）人民政府来实际行使，城镇国有土地出让的大部分收益要归入地方财政，中央政府只能是法律名义上
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