○  浅论乡镇人大与村民自治的衔接思想宣传  ○

　根据我国宪法、地方组织法，乡、民族乡、镇(以下统称乡镇)设立人民代表大会，在本行政区域内居于最高地位；而根据宪法和村民委员会组织法，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。村民委员会与乡镇政府的关系主要有两点：第一，乡镇人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助；第二，村民委员会协助乡镇人民政府的工作。

　　村民委员会由村民会议选举产生并对之负责；乡镇政府由乡镇人大选举产生并对之负责。相关法律注意到了协调村民委员会与乡镇政府的关系，却忽视了乡镇人大与村民会议的关系，而在法理上，这两个机构应该要重要得多，因为它们分别是乡镇政府与村委会的“母体”。协调乡镇政府与村委会的关系，本质上应当是协调乡镇人大与村民大会的关系。笔者认为，对这个重要关系的忽略，影响了乡镇人大与村民会议作用的发挥；导致村民委员会与乡镇政府的关系无法厘清；导致村民委员会在行使权力时容易失控。本文拟就乡镇人大与村民会议之间的关系做一些探讨。

　　(一)

　　按**的看法，民主是个人把自己的自治权让渡出来，通过契约组成一个共同体，个人服从这个共同体的同时也就是在服从他自己，从而使得个人的自由获得最大的保障。一般认为，由于每个人的独特性，因而由一个人来代表另一个人总是不完整的,甚至可以说，代表本身就是不可能的。直接民主是优于间接民主的，而且间接民主的层次越多，那么它距离民主的本意也就越远。但是直接民主受诸多条件的限制，现代国家由于疆域大、人口多、事务杂，很少有直接民主的实例。以中国目前的社会经济条件，推行直接民主是不可想象的。那么，应当如何逐步扩大直接民主的范围呢？一种理想的路径是，在基层社区，由于其范围小、事务具体、人们相互熟悉，有推行直接民主的条件，因此应当在这些小型社区中实行民主自治，培养人们民主政治的习惯和技能，然后逐步向大型社区推广。村民自治就是在这样的思想背景下推出的。但是，由于改革开放后，人口流动性增大，农村青壮年劳动力大量外出，农村中仅留下老弱妇孺，人们除了春节之外少有团聚，从而形成农村的空心化。由于经济来源不在村中，导致人们对村庄事务的关注度下降；而且在当前的经济发展水平下，人们从经济活动中获利的可能性远远大于从村庄政治活动中获利的可能性，这就进一步加大了村庄政治生活的困难。在西部大部分农村社区，一年召集一次村民大会也非常不容易；即使耗费了很大的人力、物力、财力组织一次，村民也多半派些老弱病残去参加，投票表决十分随意，其结果是组织者与被组织者双方都不满意。

　　为了应付这个困难的局面，各地发展出了一些代议制民主形式，有的叫“村民代表会”，有的叫“村民议事会”，有的叫“村民理财(监督)小组”等，名称繁多，但组织形式却大同小异，通常是由村民选举一些品德清誉、有办事能力、热心为民服务的人组成一个常设的、不领薪酬的小组，人数从数人到数十人不等。一旦村委会有重大决定或人们对相关问题有疑问，即可由他们去交涉，其意见被人们视同村民大会意见。如村民代表会与村委会争执不下，即可由村民代表会议决定召集村民大会。顺便指出，这种做法不符合《村民委员会组织法》的规定。该法认为应由村民委员会负责召集村民大会。这条法律规则授权被监督者启动监督程序，不但有违法理，也实在有违常识。虽然《村民委员会组织法》第十八条同时也规定：“有十分之一的村民提议，应当召集村民会议。”但是这个门槛比较高，难以启动。所以村民会议事实上的召集者常常就是村民委员会。法律上并未规定村民代表会有权召集村民会议。实践启发我们应该修改制度安排，但未修改之前却只能服从它。

　　“村民代表会”从形式上看非常类似村民大会的常委会。不过，如前所述，启动村民大会毕竟是十分不易的事情。能不能够同时赋予村民代表会议另外一种法律性质，使它能够更方便地实现对村委会的监控呢？可以的，办法就是把它作为乡镇人大的一个代表团，使乡镇人大与村民自治紧密衔接起来。

　　(二)

　　村民自治与乡镇政府的关系是基层自治的一个难点问题。

　　于村委会与乡镇政府的关系，即使在立法上使用的概念也是含混的，“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”所谓“指导、支持和帮助”是不确定的概念，村委会可不可以拒绝这种“指导”呢？“协

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