○ 浅论乡镇人大与村民自治的衔接思想宣传 ○
范围内的事项”必然可能发生争议。
相对来说，由于乡镇政府控制了大量资源，而且是高度组织化的，而村民则缺少资源，而且组织化程度也较低，村委会一旦夹在这二者之间，通常都会选择顺从乡镇政府的意志，除了少数例外。法谚说：“法律并不作精确之规定，而委诸优秀之人作出判断。”在当前形势下，就乡镇政府与村委会之间的权利义务关系作出精确规定是不可能的，那么就应当有一群“优秀之人”来作出判断。事实证明村委会与镇政府均不可以承担这一任务，那么村民大会可否来作出判断呢？也不可以。因为村民大会只有判断村委会行为的权利，它不可能去判断乡镇政府的行为。所以，只有乡镇人大可以对村委会与乡镇政府之间的争议作出判断。乡镇人大是本区域内的最高权力机关，这就意味着，它当然可以撤销并确认乡镇政府的不当决定。而人大是全体人民当家作主行使公共权力的地方，当然也就是村民行使当家作主权利的地方。这就意味着，用某种形式把村民自治(一种更小范围内的人民当家作主)和乡镇人大联系起来至少在法理上是可行的。最简单的方法是把村民代表会议看成乡镇人大的一个代表团。
当前村民自治的另一个问题是对村民自治内部法律问题的解决。假如不能通过召开村民大会来解决问题，村民同村委会之间的财产争议应当如何定义？它们的地位是不平等的，因此不是民事案件；村委会不是行政机关，因此不是行政案件。对类似案件，法院在受案的时候非常困难。村官的权力虽小，却事关老百姓的衣食住行，“谁来监督五百万村官”并不是一个小问题。如果村民自治同乡镇人大能有效地结合起来，村民遇到类似情况，就可以比较妥善地解决。如果是普遍性的问题，可以召开村民大会解决；如果是个别性的问题，则可以向乡镇人大的本村代表团作出申诉，以乡镇人大的名义作出裁决。这实际上是赋予乡镇人大某种宪法裁决的权力，在今后的民主政治实践中将具有深远的意义。
(三)
把乡镇人大同村民自治衔接起来似乎是顺理成章的事情。而村民委员会组织法却只花了很少笔墨来描述二者的关系。这恐怕同我们长期以来忽视人大建设有关，也同我们潜意识里把村委会看成一级行政机关有关系。村民委员会组织法具体涉及乡镇人大与村委会关系的法条只有第十五条：“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。”众所周知，选举权和被选举权是公民的基本政治权利，破坏选举是对公民基本权利的侵犯。依刑法规定，如果在各级人大选举中有上述行为者，严重的可以处以刑罚。而在村委会选举中，却只是规定可以向乡镇人大反映，而事实上乡镇人大又根本无此权限：它既不能宣布选举结果无效，也不能对当事人进行任何处罚。选举中的贿选舞弊等行为，人大应该享有两项权力：宣布选举无效、宣布重新组织选举。而对当事人的惩罚，则应该交给司法机关处置。与此相反，规定村委会与乡镇政府关系的法条却不少，除了总纲性的第四条确立了乡镇政府对村委会工作给予指导、支持和帮助，而村委会对乡镇政府应予协助而外，还有第二条规定村委会的权限包括“向人民政府反映村民的意见，要求和提出建议”；第八条规定：“村委会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”；第二十条规定村民会议制定和修改的自治章程、村规民约应当“报乡、民族乡、镇的人民政府备案”。可见，乡镇及县级政府实际上对村委会享有广泛的上位性权利。事实上，村委会不仅应当有权向政府反映村民的意见和建议，而且村民还应当有权向乡镇人大反映自己的意见。当前的乡村人大代表不能承担这个任务。村委会的撤并恐怕还是慎重些，由乡镇人大提出，由县级人大决定为宜。至于村规民约，则带有立法的性质，报乡镇人大备案可能更妥当一些。
就在乡镇人大闭会期间同村民自治事实上全无法定联系的情况下，第二十八条却规定：“地方各级人民代表大会×××级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民行使自治权利。”立法意图不错，但立法者却没有考虑，县和乡镇人大以什么实际上可用的权限去“保证”和“保障”村民自治？由于法律授权过于空洞，现实的情况，只能是乡镇人大扮演旁观者的角色。现行法律之所以作出这种规定，可能是基于两种考虑：一是担心过分削弱乡镇党委、政府对村民自治的控制会导致社会管
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