○ 农村集体非农用地流转受困现行法律乡镇街道 ○
广东省南海市（现为佛山市南海区）土地股份合作制的推行，对现行政策和法律带来了 挑战。不允许集体土地在转为非农用地以后的出租、转让的法律规定已严重制约经济发展。 在广东，这类土地级差收益十分显著，如果没有机制来保障土地非农化后农民对土地级差收 益的分享，单靠国家强制的征地办法，其后患无穷。让农民带着土地的权利参与工业化，保 障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，这是尊重和保护农民土地财产权利的最重要体 现。而保护农民的土地权利是对农民根本利益的最大保护。为此，必须改革现行征地制度。
南海市独特的以土地为中心的农村股份合作制的推行，让农民从中受益，也使集体经济 实力凭借土地级差收益的上升得以壮大。但在推进过程中，现行政策和法律也面临极大挑战 。根据南海市法院提供的资料，2001年房地产庭受理案件78xxxx，农村集体建设非农用地案7 xxxx，占1xxxx；2002年仅上半年就受理案件11xxxx，涉及这类案件3xxxx，约占3xxxx。农村集体 建设非农用地案件呈急剧上升态势。
国家征地制度与农村工业化的冲突 政府征用农村集体土地，主要用于基础设施、工矿建设、城市建设，以及工业、商业、 文化教育、房地产开发等建设。南海作为新兴的工业化地区，在经济建设和推进城市化进程 中，离不开大量征用农民的土地。现在，农民用自己的土地参与工业化与国家征地制度的矛 盾表现为两个方面。一方面，国家只要搞非农建设，就向农民征地，而对农民的补偿极其有 限。近几年，政府更是控制农民在本乡本土推行工业化，实行工业区的集中，使农民分享工 业化的好处越来越难。另一方面，发达地区的土地级差地租的上升越来越明显，出租土地的 收益越来越大，因此，无论是集体经济组织还是农民，都不愿意政府通过征地将集体土地转 为国有。因为在农民的心目中，土地自有它的份量。南海位于广州、佛山之间，是珠三角开 发最早的地区之一，具有得天独厚的地缘优势，土地级差收益成为财富的重要源泉。那种上 个世纪80年代末，农民盼望政府征地从而领取城市户籍的现象早已成为历史。正如我们在调 查中农民普遍反映的：“这地是我们集体的，转为国有，子子孙孙就没有了。给我xxxx、10 万有什么用，资产增值也没有什么办法，就等于我们的财产被其他人侵占了！”
此一矛盾，源于现行国家征地制度与农民对土地权利观念的冲突。按照土地法，除了留 出部分农民自用的土地从事非农经营以外，当农地转为非农用地时，都得实行国家征地制度 ，即将原来的土地集体所有变为国有，农民在得到跟现行土地农作有关的补偿后，就丧失了 土地的所有权。这种做法既与农民对土地的传统观念相背离，也使农民对现行土地政策和法 规产生怀疑和抵触。在农民的心目中，这块土地是祖辈留下来的，除了这个社区的成员以外 ，其他任何人都是无权享有的；土地农用时，政策和法规所赋予农民的土地权利还是比较充 分的，既有长期而有保障的土地使用权，也允许农民出租，转让自己所承包的农地，但是， 当农地转为非农用时，农民原来在这块农地上所拥有的权利就全部消失了。因此，当国家通 过行政的力量将农民的土地变为国有时，尽管有法律的强制性规范，尽管征地补偿费过低的 状况已有所改变，但还是难以令农民信服。
尊重集体土地所有权，慎用国家征地手段，避免引发社会问题，这是南海市委、政府和 国土部门的共识，而这种共识是在处理无数起矛盾、冲突、上访甚至流血事件中取得。1998 年南海市按规划扩大城市中心板块，以适应工业化的布局，必须征用桂城区240xxxx预留工业 用地，这涉及到六个村委会的非农建设用地，包括3xxxx家工厂。况且这些村因地处市区范围 ，也只剩下这两千多亩地。因此，要将这六个村的所剩土地全部征完，征地的难度很大。政 府考虑到用提高现金补偿的办法，也不能解决农民的基本生活和就业问题。经过反复征求意 见后，研究决定，除给予土地补偿、预留征地的1xxxx土地外，市政府还从已经掌握了的预留 工业用地中拨出200xxxx偿还给这六个村，保证了集体组织和农民生产、生活不受大的影响， 保证了此次征地任务的顺利完成。
农村土地使用权的法律限制与农民的变通之间的较量
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