○ 我国行政管理制度化法制化研究纪检监察 ○
行政管理制度化法制化,是指国家在宪法的基础上,制定完备的行政管理法律规范,把整个行政管理体系置于法律的调整和支配状态,并保证在实际行政活动中得到严格的遵守和执行,使行政活动沿着公众期望的方向,即民主政治的目标健康发展和有效运行,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威性。改革开放以来,我国行政管理制度化法制化建设发展很快,取得可喜成果。我国以依法行政为主导、体现中国特色的行政管理法制化模式已初步形成,行政管理已踏上从人治走向法治的轨道。但因毕竟起步较晚,行政法制还不完备。要从制度和法律上保证“一切政府机关都必须依法行政,切实保障公民权利,实行执法责任制和评议考核制”(十五大报告),推进依法治国,建设社会主义法治国家,还有待解决几个突出问题。
一、提高行政组织的法治化程度 行政管理制度就其内容或对象划分,主要有组织机构方面的管理制度;行为或活动方面的管理制度;监控方面的管理制度等。行政组织是依据一定的法律程序建立的,为实现国家权力推行政务的管理机关。它是行使管理职能的机构和组织系统,是行政管理活动的组织者、承担者,即行政主体,具有一系列职责与权限关系、领导与服从关系、监督与协调关系等功能。从其结构上说,虽然是静态的,但结构合理与否,如行政机关及其机构设置是否适应市场经济要求,行政人员定额及比例是否适当,整体规模是否符合精简原则等,直接影响到整体结构在行政管理中的运作及功能的发挥,关系到行政效率能否提高。其意义并不局限于行政组织自身,更重要的是牵涉到公民的权利与义务。行政组织规模庞大,行政人员的数量就会激增,国家的财力消耗势必严重,国民自然不堪重负。据有关资料统计,截止１９９６年底,我国财政供养人员已达３６７０万人,比１９７８年增长８２．３%;财政供养人员占全国总人口的比例已由１９７８年的２．１%上升到３%,即平均每３０个当前我人就要养活一个“吃财政饭”干部。按现行财政供养人员平均每人一万元标准计算,每年就需财政供给３６７０亿元,几乎占国家总财力的一半(唐代望、李绥州:《向现代化政府的历史性转变》,《广州日报》１９９８年４月１０日)。jzm总书记在十五大报告中指出:“机构庞大,人员臃肿,政企不分,官僚主义严重,直接阻碍改革的深入和经济的发展,影响党和群众的关系。”这里足以说明,行政组织结构状况所产生的影响作用是不容忽视的。至于从功能上考察,如职责权限的设定,权力的分配和调整,权力的行使等是动态性的,更直接关系到公民人身自由活动的范围以及行为受限制的程度。即直接影响到公民权利的保障和实现。因此,行政法治首先应当行政组织法治。行政管理法制化首先是要行政机构和组织系统及其权能法制化。这是行政法治、行政管理制度化和法制化的前提和基础。即建立和完善制约行政主体及其行为的法律规范,保证行政主体沿着既定的轨道行事。而我国恰恰是这方面比较薄弱。
改革开放以来我国虽曾进行过多次机构改革,却陷入“精简—膨胀”的恶性循环。官僚队伍庞大失控、权能分配交叉失当,职责界限不明,常常相互扯皮。这些问题之所以长期没有得到根本解决,原因是多方面的。从法制角度上看,主要在于没有完备的组织法规范,政府机构与权能配置没有法的制约。按照行政组织法定原则,行政职权分化到哪一个层次,哪一个层次就应当有相应的组织法。目前,我国行政机关的设置、地位、职责、权限等,主要由宪法、《国务院组织法》、《地方各级人民政府组织法》加以规定。《地方人民政府组织法》实际还不是一个单行的法律,而是作为《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中的一章而存在的,只有十五条。我国行政机关的设置及其权力配置,是没有相应的组织法(设置法)来规范的。国务院的职能部门及相互间的权力分工、具体权限都有失之于组织法依据。现有的组织法对各级政府职权规范也只限于事权,而疏于对具体权限的规定。因此,行政改革必须首先重视行政组织法的作用,要遵循行政组织法定原则,制定一整套有较强的权力约束机制的行政组织法规体系,促进行政管理制度化、法制化。
二、行政立法规范化有待完善
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