○  乡镇政权组织的困境及改革趋向的选择乡镇街道  ○

止来自基层民众的合理诉求，干扰了对政治系统的正常“输入”、“输出”和“反馈”。 　　基于上述原因，中央和地方政府进行了农村税费改革，试图通过农村税费改革，从根本上治理对农民的各种乱收费，减轻农民负担，巩固基层政权，促进农村经济健康发展和农村社会长期稳定。但是，单一的税费改革解决不了行政压力体制和财力紧张问题。这就需考虑从治理体制上改革现有的乡级体制，进行乡镇和县级政治体制改革。       三、中国大陆乡镇政府何去何从：目前的几种改革思路 　　目前人们提出的各种改革思路有：主张加强乡镇政府的建设，将它建设为一级完备的农村基层政府组织；要么主张撤销乡镇政府，实行（类似于村民自治那样的）社区性“乡镇自治”；要么主张虚化乡镇政府，将之改为县级政府的派出机构，实行“县政、乡派”。 　　乡镇机构膨胀、农民负担和乡镇财政等问题日益严重的今天，人们对于中国大陆乡镇政府去向又趋向一致，即实行“乡派”或者“乡镇自治”，几乎没有人主张要加强乡镇政府的建设。乡镇政府也的确没有必要建设成为一级完备的政府组织。否则，庞大的机构必须要存在和消费，农民的有限剩余与地方财政支出日益扩大的矛盾，决定了这是不可行的。 　　第二种主张是实行“乡镇自治”。吴理财主张“在乡镇政府维持国家政权组织的基本前提下，使之真正成为乡镇社区有效治理的主体单位”，具体办法则是实行乡镇长直选，重新配置乡镇政府的权力，扩大乡村人民民主参与乡镇政治的管道，使之有足够的政治权力参与到乡镇政府的选举、决策、监督、治理等诸多层面和各种事务当中[4]。于建嵘主张“撤销乡镇政府，建立自治组织；健全和强化县级政府职能部门的派出机构；充实和加强村级自治组织；大力发展农村经济中介组织；开放农会等农民利益代表组织。”“乡镇自治是一种社区自治，依国家法律的规定和本地方公共的意志，处理地方公共之事务”[5]。就目前而言，乡镇自治面临着相当大的困境，缺乏自治的基础条件。一是当前的村民自治还不足以发展为更高层级的社区自治形式，即使村民自治本身还存在许多问题没有解决好。并且单个行政村落的自治和民主选举也只能形成“马铃薯”式的自组织群，而这种相互隔离的、分散的自组织不可能直接影响国家层面的政策选择，难以约束基层政府的行为。二是中国农村越来越成“缺乏分层与缺失记忆”的社会。对于全国大多数农业型农村地区来说，农民越来越成为原子化的农民[6]。高度分散的农民与高度组织起来的地方行政掌握着完全不对称的资源，无法改变农民在社会利益分配格局中的弱势地位。当然，这并不是否定农民组织起来的必要性，诸如农民协会、行业协会等各类社会组织和社区组织，有利

于满足农民农业市场化的需要，提高农民权益的自我保护能力，今天具有相当现实的意义。乡镇自治所需的强化乡镇人大职能，使乡镇一级权力结构更为复杂，乡镇一级权力运作的不确定性因素大为增加，后果可能是大大增加了乡镇一级乃至整个县乡村行政体系的行政成本，降低了行政体系的效率。这与当前绝大多数农业型农村地区乡镇职能正在简化的趋势相违。 　　第三种意见是实行“县政、乡派”。徐勇主张重构县乡村利益关系，即“精乡简县”。“精乡”是精简乡级行政的职能，将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。“精乡”的一个措施是从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，作为县以下的行政组织。“简县”首先根据“精干高效”原则来设计和构造县级机构。尤其对于农业地区的县来说，机构设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。 　　如何对以上改革思路进行评价，就需要结合基本国情的体察，对县乡村三级功能有一个准确的定位。中国是世界上最小规模的小农经济，城乡之间、沿海发达地区与中西部地区之间差距越来越大，由此区域非均衡发展的状况与后果将长期存在。在传统农业型地区，人口从农业中转移出来是一个相当缓慢长期的过程，如何让农民在村庄安身立命，获得生活的价值，村庄秩序能否建立和维持，将决定中国以空间换时间的现代化战略能否成功，中国现代化能否顺利实现[7]。因为工商业不发达，建成的小城镇不仅变成一个纯粹消费性场所，而且消耗掉了本来应该用于村庄建设的资源。因此，乡镇一级不应过多介入地方经济发展事务，乡镇行政没有必要建立以专业化分工为基础的现代行政体制。 　　在经济发展速度很慢传统农业型地区，农村经济处于输血状态，县乡村体制的财政基础脆弱，难以建立新的更为现代的行政体制。所以在绝大多数并不具有发展工商业区位优势的农业型乡镇，乡镇一级行政职能应实现彻底转换，弱化乡镇一级。徐勇的“县政、乡派、村治”、“精乡简县”的主张具有相当的启发意义。县政是指县成为国家在农村的基层政权，独立承担法律责任，直接对本县政务和人民负责。即明确规定县所拥有的权限，并主要运用法律等方式管辖县政

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