○  农村集体资产管理立法若干问题探析乡镇街道  ○

的矛盾比较大。从全国情况看，至今尚未找到一个妥善、规范、有效的解决办法。在各省的立法中，只有北京、吉林两省（直辖市）《农村集体资产管理条例》对此问题有粗略的涉及。其中吉林省由于这类矛盾还不十分突出，暂时还未出台相关的更为详细的政策。北京考虑到条例规范得不具体，市政府办公厅又于1999年12月出台了《撤制村队集体资产处置办法》，其主要规定是，对集体资产数额较大的撤制村、队，要积极创造条件进行改制，发展规范的股份合作经济；对数额较少或没有条件继续发展规范的股份合作经济的，固定资产等交由所属村或乡（镇）合作经济组织管理，待村或乡（镇）撤制时再行处置，公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款、青苗补偿费、村队和种植的树木补偿费以及不属于固定资产的土地等附着物的补偿费，兑现给集体经济组织成员。目前，北京市郊区仍普遍认为该办法规定得不够具体，各区（县）正在加紧拟定各自的实施细则。
   　　笔者认为，在处理这个问题时应坚持四个原则:一是必须保持农村社会稳定；二是不能赞成农村集体资产流失或分光吃净；三是要照顾到社区绝大多数农民的切身利益；四是应尽量避免不负责任的搁置问题。根据这些原则，处理办法可以是：农村集体的流动资产留归原农村集体经济组织成员分配；其他集体净资产折股量化到人，组建新的股份合作制企业。但不管采取什么样的处理办法，其实施方案必须经原社区成员（代表）大会讨论同意后，报经当地政府批准。
   　　（四）关于农村集体资产的管理方式。农村集体资产既不同于国有资产，也不同于城镇集体企业的资产。根据它所具有的社区性、广泛性、复杂性等特殊性质，农村集体资产管理必须按照民主、公开的原则，社区全体农民参与监督管理与社区集体经济组织代行管理相结合进行。因此，为防止集体资产的流失，立法中应特别强调建立健全社区农民的四项监督管理制度：一是民主管理制度，即成员（代表）大会制度。凡涉及集体资产运营等与群众利益密切相关的重大事项，都必须按权属关系经成员（代表）大会讨论决定。二是民主决策制度。在社区内部建立主要由农民代表组成的集体资产管理机构，作为社区农民参与资产管理的日常决策机构，也是成员（代表）大会的日常机构。三是民主理财制度。在社区全体农民选出成员代表大会基础上，由成员代表选出若干名成员组成民主理财小组。四是农村集体资产管理公开制度。同时，立法中还应明确农村集体经济组织内部建立健全代行资产管理的各项制度，如固定资产、产品物资保管、专门台账、回收资金管理制度；投资责任及其收益管理、资产流转、财务管理、资产保值增值考核、分类管理制度；产权变动申报与登记制度，等等。
   　　（五）关于加强回收资金的管理。近几年来，乡村集体企业改制热情高涨，企业中的大部分集体资产由实物变成了货币。这些货币性资产（以下简称回收资金）继续流失的风险很大，如不加强管理，集体多年积累的资本金将会在一、二年内全部用光，农村将出现无集体资产可管的地步。从各地实际情况看，回收资金主要包括资产转让回收金，企业减免税的留成以及承包企业上交的资产使用费、集体参股企业分红、合作联营企业的分利、出租资产和土地的租金、借出资金的利息等资产收益。回收资金管理反映出的问题主要有：一是回收难度大，有的企业经营状况不佳，难以上缴；有的干脆把企业还给集体，给集体背上大包袱。二是营运方向不明确，有的担心再投资企业风险大，不如不投；有的用来投资公益事业；有的为稳定人心，干脆用来补贴财政，发工资；有的甚至用于建办公楼及其他非生产性开支。因此立法中应将回收资金列为重要内容加以规范。
   　　（六）关于农村集体资产管理的指导监督。农村集体资产管理与国有资产管理最大的区别在于：国有资产的管理主体是各级政府国有资产管理部门，这种管理是直接管理；而农村集体资产的管理主体是社区集体经济组织，指导监督机构对农村集体资产管理只是进行业务上的指导监督，是一种外部监督控制方式。
   　　近几年，在指导监督机构的设置和职能配置上，各地取得了不少好经验，普遍的做法是：各级依托农村经营管理部门设置农村集体资产管理的指导监督机构，职责包括审计监督、产权管理、财务管理、承包经营、产权纠纷处理等。立法中可参考这些经验，并研究具体的指导监督手段。这里有两点值得重视：一是乡级指导监督机构问题。由于绝大多数乡（镇）集体经济组织不健全，乡（镇）集体资产管理机构暂时具有两重职能：一方面代行乡（镇）集体经济组织职能，管理集体资产；另一方面作为乡（镇）政府的办事机构和县一级指导监督机构的下属业务归口机构，代表当地政府和业务部门，施行指导监督。待集体经济组织建立健全后，乡级管理机构须放弃代行管理，专行指导监督职

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