○  陈华生:深化农村改革的构想乡镇街道  ○

用权并没有登记发证管理，事实上 农村集体土地使用权的权能没有充分利用而被淡化了。例如，农 村早年建造的旧房屋的宅基地的土地使用权没有实行登记发证制 度；又如，承包地的土地使用权不明。从现行的法律来看，土地 承包经营权似乎不完全等于土地使用权。这就存在这么一个问题， 即承包地的土地使用权随所有权留在集体经济组织里，或者土地 使用权随土地承包经营权转移到土地承包经营权人。如果土地承 包经营权流转了，其土地使用权是否随其流转。可见，农村集体 土地的土地使用权在这两方面被淡化了。 　　３、农村集体土地产权的权能有限，权利不平等。表现在： 集体土地被征用征收时，农民不能直接参与商谈，缺了处分权； 征地补偿费标准被法律上限，而土地所有权变成国有后，其使用 权进入市场则价格无上限；集体所有和国有只是主体有别，而土 地是没有任何差别的，但法律在保护上却有明显的倾向性，不符 合“权利主体平等”之法理。另外，产权流转制度不健全，也是 农村集体土地产权的一种缺陷。尽管我国制定了加强农民集体土 地流转管理一些政策规定，但总体说来，禁止的比放开的多，限 制的比鼓励的多。 　　（二）深化农村集体土地产权改革的设想。 　　土地作为一种不动产资源，无论归谁所有或使用，权利人都 无法将其转移，因此，农村集体土地的改革应主要体现在土地资 源的珍惜与合理利用上。应从国情出发，遵循既不能违背我国土 地的生存保障、收益和就业三大功能，又符合农村经济健康向前 发展、提高农村生活质量水平和安民心稳天下的原则，来进行农 村集体土地产权改革。 　　1 、用法律规定明确农村集体土地的所有权的权利主体，写 明“农民集体所有的土地所有权，由农村集体经济组织代表农民 集体行使”。同时，修改有关法律的相关条文，形成法律规定的 “一致性”和法律标准的“唯一性”。如将“由集体经济组织或 者村民委员会经营、管理（发包）”、“集体经济组织或者村民 小组经营、管理（发包）”中的有关“村民委员会”和“村民小 组”内容删掉；将“（集体经济组织成员的）村民会议三分之二 以上成员或者三分之二以上的村民代表同意”修改为“集体经济 组织的有表决权的成员会议三分之二以上成员或者三分之二以上 的成员代表会议同意”。 　　２、参照国有土地产权体系及其管理制度，根据“两权”分 离的原则，将集体土地所有权和使用权分离出来。集体土地使用 权的权利义务应等同于国有土地使用权。集体土地所有权为集体 所有，集体土地使用权可以为私人所有。集体土地使用权规定使 用年限。农用土地使用权，无偿划拨为农民家庭所有后可以进入 市场有偿流转，可以抵押，强化占有、收益和处分权利。集体土 地使用权进入

市场流转变更土地使用权人，实行低收集体土地出 让费原则。集体土地出让费收益人为该宗土地所有权人。集体土 地实行登记、发证管理制度和凭证占有、使用制度以及地籍管理 制度。根据现行法律，集体土地使用权又分为集体土地建设用地 使用权和农用土地使用权两大类；农用土地使用权又分为直接用 于农业生产的土地使用权和“四荒”即荒山、荒沟、荒丘、荒滩 土地使用权。现行的土地承包经营权，应该属于农用土地使用权 当中的一个细分种类，而它又交* 于直接用于农业生产的土地使 用权和“四荒”土地使用权之间。从具有登记发证管理意义的必 要性看，应该是集体土地建设用地使用权和农用土地使用权两大 类，前者的使用年限应参照国有土地使用权年限相对短一些；后 者应参照土地承包期年限或相对短一些。实行集体土地产权改革 时，初轮农用土地使用权的划拨，应考虑政策法律的稳定性和连 续性，尽量使农用土地使用权人和使用年限与现行的初始土地承 包经营权人和承包年限的一致；农用土地使用权年限与现行土地 承包期同时终满。从长远来看，往后农用土地使用权的作用将比 土地承包经营权更有实际意义。第二轮（现行）土地承包期满， 其作用将自然淡化。 　　集体土地登记发证管理机关是县级政府的土地管理部门。 　　３、将征地补偿费的限制政策改为保护农民利益政策。在征 地补偿的标准上，将上限改为下限。无论是公益性用地或者是经 营性用地，补偿费标准不能有差别，因为，少数被征地农民没有 牺牲自己的利益为公众搞公益建设的义务。在征地补偿商谈上， 征地方和被征地方的法律地位平等。 　　这一农村集体土地产权改革，理顺土地产权关系，弱化所有 权，强化土地使用权，农用土地使用权可以进入市场有偿流转， 使集体土地使用权体现其应有的价值。这是农村改革从“集体所 有，集体经营，按劳分配”－“集体所有，家庭联产承包经营责 任制”－“集体所有，家庭承包经营”向“集体所有，家庭经营” 的方向发展的必然趋势。这一改革，既能稳定土地的农民集体所 有权，又能保障农民个人使用土地的权利；既能使土地合理流转， 使土地积极集中，符合现代

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