○  关于深化乡镇体制改革的研究报告乡镇街道  ○

政府办公室等2－xxxx综合机构进行综合管理，一些地方对计划生育、文化、教育、卫生、乡村建设等职能比较单一的工作，由助理员负责某一方面的工作。此外，在乡镇还存在着数量庞大的“站、所”，有县直机关管辖的公安派出所、法庭、司法所、邮电所、税务所、粮管所、工商所等“站、所”，还有归乡镇自己管辖的为数不少的“站、所”，如文化站、广播站、农技站、农机站、农经站、计划生育服务站、防疫站、兽医畜牧站、种子站等。这些“站、所”管理方式多样、人员身份复杂、经费一方面来源于财政拨款，另一方面要靠乡镇自筹。
   　　（二）关于乡镇的职能问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定乡镇人代会有13项职权、乡镇政府有7项职权，《中国共产党农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职责任务，但实际落实中并不太理想。许多乡镇职能泛化，政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会无所不包，收税收费、招商引资、计划生育、社会治安无所不干，就像一个全能的政府。有的乡镇职能错位、政企不分，既是财产所有者代表、又是企业经营者代表和社会管理者代表，直接参与微观经营。有的在发展经济中职能越位，强制农民进行所谓经济结构的调整，定指标、搞开发，造成巨大的资源浪费。有的代替农民决策，去办企业、发展经济。有的乡镇职能不到位，只顾向农民收取税费，不向农民提供服务。在不少乡镇，虽然领导干部叫累、具体工作人员叫苦，但农民群众却不满意。乡镇究竟要管什么、怎么管，一直没有解决好。
   　　（三）关于人员编制问题。据中央机构编制委员会提供的数据，截至2002年底，全国乡镇行政编制为115053xxxx，乡镇事业编制为841089xxxx（含教师编制592862xxxx）。与1992年乡镇机构改革相比，虽然，乡镇建制数量减少了900xxxx，乡镇行政编制也减少了近8xxxx个，但乡镇事业编制却比改革前的1991年的722.xxxx增加了近12xxxx。每个乡镇吃“财政饭”和“事业饭”的人员平均在23xxxx以上。而实际情况远比这个数字大得多。最近对江西省一个国家重点扶贫县的调查材料也说明了这个问题。该县1xxxx乡镇定编只有40xxxx，而财政实际供养人员已达88xxxx。一些学者研究推测，乡镇这个层次由财政和农民供养的人员大约在140xxxx－160xxxx人左右。不管怎么说，人员太多，严重超编，已是不争的事实。
   　　（四）关于乡镇财政问题。据有关资料显示，全国已有108xxxx县（市）不能及时发出工资来，约有5xxxx－6xxxx的乡镇入不敷出。许多乡镇财政收支长期赤字，大量到期的债务无法偿还。据2000年8月15日农业部给国务院报送的《关于乡村两级不良债务清查工作的报告》显示：截至1998年12月31日，“全国乡级净债务1776亿元，乡均40xxxx；村级1483亿元，村均2xxxx。全国农民人均负债37xxxx。”（以上数字不包括乡、村办企业的经营性债务）这是1998年底的数字，今天恐怕要比这个大多了。税费改革之前，本来乡镇财政风险就已经存在，但那时乡镇可以通过向农民摊派以转嫁风险
   ，通过多方借债向外转移风险，通过寅吃卯粮向后转移风险。税费改革后由于乡村可用财力大大减少，中央财政预算安排农村税费改革专项资金又不能满足基层的需要，所以，为了保正常运转，一些地方在农民负担上局部性违规多收、变相乱收的现象又有所抬头。
   　　从发展趋势看，乡镇机构、职能、人员编制和财政经费等乡镇管理体制上存在的问题，已经引发和产生了许多社会问题。一是乡镇社会化服务不足，群众要科技、要信息、要服务，许多乡镇干部却不知道怎么办，引起了群众不满。二是困难的财政、巨额的债务驱使着不少乡镇变成了与农民争利的利益集团，带来了一起又一起群体性事件，上演了一出又一出人间悲剧。三是干群关系不断疏远，群众与乡镇政府之间的信任关系受到了巨大的破坏。在全面建设小康社会的今天，是到了认真解决乡镇管理体制存在问题的时候了。
   　　二、近年来在乡镇体制上的一些改革探索
   　　乡镇管理体制中的种种问题，引起了社会各方面的广泛关注和思考。继20世纪80年代后期进行简政放权，完善乡镇政府职能改革试点，90年代进行理顺乡镇党政关系、政企关系，推行乡镇工作规范化建设改革试点后，近年来，从中央到地方，各级党委、政府想了不少办法，进行了不少改革探索，这种改革探索体现在以下几个方面：
   　　（一）在改革乡镇主要领导干部选拔制度上的探索。
   　　

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