○  国库体制改革的理论研究和实践思考经济工作  ○

有效发挥。
   　　二、国库制度的体制背景和运行缺陷
   　　综上所述，现行的国库运行模式、管理体制、监督方式、国库资金风险防范与设立国库的政策意图差距甚远，与不断发展的经济和社会对国库职能提出的新要求不相对称。
   　　1、在现行的国库体制背景下，无法实现新形势下的运行目标
   　　国库在社会经济中所处的极为特殊的优势地位，经济发展对国库职能提出的新要求，国库都应该能够在经济活动中发挥更大的积极的作用，起到连结货币政策和财政政策，信息交流的平台作用；积极传导财政政策，维平财政政策波动带来的区域性差异的作用；监督和调节财政资金公平分配，促进公平和效率兼顾发展作用；充分利用国库资金加大对经济支持和结构的调整，并为政府理财增值的作用；对宏观经济运行情况进行监测预警的作用；但从目前的运行状况来看，这些运行目标很难实现，其中有着极深的体制背景和制度原因。首先，国库的运行目标不明确、不准确。从目前理论论述中对于社会主义市场经济条件下的国库的运行目标还没有完整的定位，国家设立国家金库制度的意图不明确。其次，职能界定不准确、不完善。长期沿革下来的计划经济下的国库职能没有能够随着社会主义市场经济地位的确立而改革，并以某种形式完全确立下来。在实践中，国库无法发挥其在宏观调控中的作用，“错位”、“越位”、“缺位”现象无法避免。同时由于职能的缺位，各级国库对政府部门的一些扭曲行为无法进行有效的矫正，调节收入分配、促进公平社会建设就成了野巷空谈，甚至在出现地方政府不顾全国大局、经济全局进行重复建设、浪费建设等问题时，也无能为力。
   　　2、现行的国库管理体制的缺陷对国库资金风险防范形成了巨大的障碍
   　　作为一级国库承担着维护国库资金安全，防范资金风险的重责，但目前的状况确实令人担忧。近几年来，人民银行将国库资金风险防范工作提到了一个新的高度，但基本上是狭义地对票据、手续、内控等方面进行风险防范，而事实上，国库资金的风险是有源头的，其更多更大地风险是由财政部门通过各种五花八门的名目，向国库漫延递伸的，这种有规不依、滥用职权，巧立名目的无形障碍对于国库部门来讲，现阶段还无法克服，从而形成大量国库资金流失，造成巨大的浪费。从国家审计署公布的审计报告和各地发生的一些腐败现象就可以得出结论。究其根源，在于国库资金的支配权在各级财政，而权力的制定和规则都是由同级政府部门制定的，政府掌握着规则制定的行政权力，作为国家宏观利益代表的国库部门是软机制，完全处于被动的状态。而且，这种状态的长期存在，又极可能诱发在财政资金分配上产生道德风险问题，也
   有可能向国库部门进行传递，从根本上瓦解国库资金风险防范体系。
   　　3、国库立法滞后
   　　国库既然作为政府的一种特殊的制度安排，体现政府的特点意图，在一定程度上讲，就是国家规定各级政府要尊重国库的相对独立性，不能随意的干预国库活动，在各种利益驱动下，这本身就是一种矛盾，解决矛盾的办法，只有一种选择，就是通过立法形成一种合理形式的运行机制，来对矛盾双方的权力进行有效限制，明确双方的权责利。而目前来讲，除许多条款已经过时的《国家金库条例》和《实施细则》外，尚没有更新、更全、更有权威的法律规定，国库工作的法律缺位直接制约着国库各项职能的充分发挥。
   　　4、国库自身体系的不完整性，弱化了国库职能的发挥
   　　随着财政、税收、金融体制改革不断向深层次推进，财、税、库之间的联动性越来越强，依存率越变越高，但很显然，目前的国库体系还不完整，不能为财税金融改革提供完整的服务，尽管人民银行不断努力，相继推出国库统计分析、国库会计核算、国债管理系统、国库大额支付系统等业务信息系统，为财税金融资金划拨清算提供了强大的技术支撑，但仅停留在资金清算服务的层面上，仅形成了以初级服务为主的国库业务运行体系，国库更高级别、更重要的职能还没有提到应有的高度。从管理模式来看，现行国库与所承担的职能定位不匹配，没有从“国家金库”的高度正确对待国库；国库实行名义上的垂直领导，层层作为人民银行内设一个职能部门，到基层经收处，又由各商业银行代理，管理体制的扭曲性非常突出。从财税库的关联度分析，目前还没有一整套完整的、成规的财税库协调机制，业务运营也还处于分散状态，没有实现联机运行、信息共享，这些因体制缺陷造成的问题，都在一定程度上制约着国库职能的有效发挥。
   　　三、我国国库体系的基本框架的制

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